Dans un Etat unitaire comme le nôtre, les autorités politiques qui incarnent l’Etat au niveau centralont à la fois le caractère d’autorité politique et d’autorité administrative. Dans l’état actuel de la gouvernance d’Haïti, le CPT gouverne le pays avec un Premier Ministre qu’il a lui-même nommé.
Cette forme de gouvernance n’est en conformité avec aucun cadre légal reconnu par la République. Il n’y a que l’existence de l’esprit de la constitution de 1987 qui établit un régime bicéphale pour gouverner la République.
La constitution est la norme juridique qui organise les pouvoirs publics. Elle définit leurs relations et garantit les droit et libertés fondamentaux des citoyens. Aucune disposition de la constitution de 1987 ni de la loi constitutionnelle de 2011 n’a prévue un collège présidentiel possédant la compétence de nommer un Premier Ministre.
La situation qui prévaut actuellement en Haïti résulte d’une situation exceptionnelle. Le mandat accordé au Conseil Présidentiel de Transition pour gouverner le pays est une application d’une double Théorie en droit administratif : la théorie des circonstances exceptionnelles et celle des fonctionnaires de fait.
Considérations sur la théorie des circonstances exceptionnelles.
La théorie des circonstances exceptionnelles consiste à admettre que dans certaines conditions, de très graves urgences, politiques ou sociales, le pouvoir exécutif peut s’affranchir du respect intégral et pointilleux de la loi afin de préserver les services publics et les intérêts de la Nation. Les circonstances exceptionnelles sont une condition mais aussi une excuse pour appliquer un régime de légalité d’exception des actes administratifs. Cette théorie permet à l’administration de déroger à la légalité en cas de crise grave pour assurer la continuité des services publics.Ainsi, les actes administratifs en temps normal illégaux deviennent légaux en raison des circonstances exceptionnelles.
L’arrêté du 3 avril 2024 nommant le Conseil Présidentiel de Transition est certes illégal. Il n’a rien à voir avec aucune disposition de la constitution de 1987. Cependant, par la théorie des circonstances exceptionnelles, le Conseil Présidentiel de Transition joue le rôle de Président de la République et jouit de deux chapeaux : celui d’une autorité politique et d’une autorité administrative. A ce niveau, il peut prendre des actes administratifs et politiques.
Maintenant, parce que le Premier Ministre est l’émanation du Conseil Présidentiel de Transition.
Peut-on considérer l’acte nommant le Premier Ministre comme un acte administratif ou Politique ? Qu’il s’agisse d’un acte administratif ou politique, l’acte de nomination du Premier Ministre par le CPT fait de lui un ministre qui est le premier parmi ses pairs. Ces deux autorités agissent comme des fonctionnaires de fait.
Considérations sur la théorie des fonctionnaires de fait
Selon l’éminent Professeur René Chapus, la théorie des fonctionnaires de fait vise à atténuer les conséquences de l’irrégularité de la nomination ou de l’investiture d’un agent public.Elle permet de considérer comme valide les actes accomplis par une personne qui, sans être légalement investie, exerce des fonctions publiques de manière apparente. Cette théorie protège la continuité du service public et les tiers de bonne foi.
Les membres du CPT ont investi le pouvoir de manière irrégulière. Leurs actes administratifs sont réputés valides sur la base de l’apparence de légalité ou la nécessité de continuité du service public. Et ce, jusqu’au terme de leur mandat.
En ce qui a trait à la révocation du PM Alix Didier Fils Aimé, il importe de questionner la compétence du CPT, la publication de l’acte de révocation.
La compétence du CPT et la révocation du PM
Il convient de rappeler qu’aucune disposition légale ne prévoit comment révoquer ou remplacer un PM dans le contexte actuel. Il existe un précédent. Le Premier Ministre Gary Connille a été nommé et remplacé sous la décision du CPT. C’est pareil pour le PM Alix D. Fils-Aimé. D’où le CPT tire-t-il cette compétence?
La règle du parallélisme des formes ou la théorie de l’acte contraire peut apporter un éclairage sur ce problème.
En droit administratif, la règle du parallélisme des formes, aussi appelée symétrie des formes ou théorie de l’acte contraire, est un principe général du droit qui garantit la sécurité juridique, la transparence et la cohésion de l’action administrative. Ce principe stipule que l’autorité administrative qui a compétence pour faire un acte a aussi compétence pour faire l’acte contraire. Ainsi dit, l’autorité qui a procédé à une nomination a pareillement compétence pour prononcer la révocation. Donc le CPT a compétence pour révoquer le Premier Ministre.
Après la révocation du PM, il convient de savoir s’il est nécessaire que l’acte de révocation du PM doit être publié ou non pour produire ses effets.
Comme autorité politique et administrative, la décision du CPT peut être un acte politique ou acte de gouvernement et un acte administratif unilatéral.
On entend par acte politique ou acte de gouvernement, des actes qui sont administratifs par leur forme, édictés par le pouvoir exécutif, mais qui échappent au contrôle du juge administratif.Les actes de gouvernement sont généralement ceux de l’exécutif dans ses relations avec les pouvoirs publics ou dans ses relations internationales.
L’acte de nomination d’un ministre est un acte de gouvernement. Dans un arrêt du 3 aout 2021, (CE, 3 aout 2021, no 443899, Landot et associé) le Conseil d’Etat en France a été amené à qualifier la nomination du ministre Eric Dupond-Moretti, avocat de renom, comme « un acte de gouvernement ». L’acte de nomination pris par l’exécutif n’est susceptible d’aucun recours parce que les actes de gouvernement bénéficient d’une immunité juridictionnelle, ils ne sont pas contrôlés par le juge administratif.
Si l’acte de nomination d’un ministre est un acte de gouvernement en d’autre terme un acte politique, l’acte de révocation l’est aussi selon la théorie de l’acte contraire. Donc l’acte de révocation du PM Fils-Aimé est un acte de gouvernement.
Maintenant faut-il que cet acte soit publié pour produire ses effets ?
En principe, l’acte de nomination d’un fonctionnaire ou agent public est un acte administratif unilatéral. Ce principe peut connaitre une exception, si la règlementation prévoit explicitement que la nomination est synallagmatique. Toutefois, l’acte contraire c’est-à-dire l’acte de révocation est un acte administratif unilatéral.
Pour produire ses effets un acte administratif unilatéral doit être publié ou notifié. L’acte administratif unilatéral succeptible de publier est un acte règlementaire. Cet acte est impersonnel.Il s’adresse à une multitude de personnes sans les nommer. Ce n’est pas le cas pour l’acte de révocation du PM Alix D. Fils-Aimé.
L’acte de révocation du PM Alix D. Fils-Aimé est une décision individuelle. Cet acte administratif s’adresse à des personnes nommément désignées. Pour produire son plein et entier effet, cet acte doit être tout simplement notifié.
Si l’acte de révocation du PM Fils-Aimé lui a été notifié, le PM est pour l’instant désinvesti de ses fonctions. S’il est toujours à ses bureaux, il ne fait que régler les affaires courantes dans le cadre du principe de continuité des services publics, attendant l’investiture du prochain premier Ministre qui sera désigné.
Joseph Nazaire Saint Germain,Juriste spécialisé en Droit et Administration des Collectivités territoriales
Professeur de droit administratif à l’UNDH, UP,
Professeur de Méthodologie de la recherche à la FDSE de l’UEH